آسیانیوز ایران؛ سرویس سیاسی:
هشت سال از امضای کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر در شهر آکتائو قزاقستان میگذرد؛ سندی که در مرداد ۱۳۹۷ با حضور سران پنج کشور ساحلی به امضا رسید و قرار بود تکلیف یکی از پیچیدهترین پروندههای حقوقی و ژئوپلیتیکی ایران را روشن کند. اما این کنوانسیون، بر خلاف چهار کشور دیگر که بلافاصله آن را تصویب کردند، در ایران هشت سال معطل ماند و حالا در میانهترین شرایط جنگی و با فوریت به مجلس رفته است. این تأخیر هشت ساله و سپس عجله برای تصویب در بحبوحه جنگ، سوالات جدی را درباره اهداف و پیامدهای آن برانگیخته است.
مخالفان این کنوانسیون، از همان روزهای نخست امضا، آن را با قراردادهای تاریخی همچون ترکمانچای مقایسه کردند و هشدار دادند که جمهوری اسلامی با امضای این قرارداد، عملاً سهم ایران از دریای خزر را واگذار کرده است . آنها معتقدند که با تصویب کنوانسیون در مجلس، سهم ایران از حدود ۲۰ درصد به حدود ۱۳ درصد کاهش خواهد یافت. در مقابل، دولت و مقامات مسئول تأکید دارند که در این کنوانسیون هیچ عدد یا درصدی برای سهم کشورها تعیین نشده و موضوع تحدید حدود به مذاکرات جداگانه واگذار شده است . اهمیت این موضوع فراتر از یک مناقشه حقوقی ساده است. دریای خزر با داشتن منابع عظیم نفت و گاز، یکی از مهمترین مناطق استراتژیک جهان محسوب میشود و هرگونه تغییر در رژیم حقوقی آن، میتواند معادلات انرژی و امنیتی منطقه را دگرگون کند. در شرایطی که ایران در جنوب با بحران تنگه هرمز دست و پنجه نرم میکند و در قفقاز نیز با چالشهای جدی روبرو است، هر تصمیمی درباره خزر میتواند یک امتیاز راهبردی به نفع یا ضرر ایران تمام شود.
یکی از مهمترین بندهای این کنوانسیون که مورد توجه موافقان و مخالفان قرار گرفته، ماده ۱۴ است که به کشورهای ساحلی اجازه میدهد خطوط لوله را در بستر دریای خزر احداث کنند. این موضوع میتواند به معنای پایان ممنوعیت خطوط لوله در خزر باشد و راه را برای انتقال نفت و گاز آسیای مرکزی به اروپا هموار کند . برخی تحلیلگران معتقدند که در شرایط فعلی که ایران با تحریمهای نفتی روبرو است، این اقدام میتواند به عنوان یک پاس گل به جبهه مقابل تلقی شود. در مقابل، موافقان تصویب این کنوانسیون بر جنبههای امنیتی آن تأکید دارند. در بندهای ۳، ۶ و ۷ این سند، به صراحت حضور نیروهای مسلح بیگانه در خزر ممنوع اعلام شده و انحصار دریانوردی به شناورهای پنج کشور ساحلی محدود شده است . با توجه به حملات اخیر اوکراین به کشتیهای ایرانی در دریای خزر و همچنین تهدیدات امنیتی در مرزهای شمالی، برخی معتقدند که تصویب این کنوانسیون میتواند به تثبیت امنیت مرزهای شمالی کمک کند.
اما یکی از حساسترین و فنیترین بخشهای این ماجرا، موضوع «خط مبدأ» و روش تعیین مرزهای دریایی است. سواحل ایران در خزر به دلیل شکل مقعر (فرورفته) و صاف، در روشهای سنتی حقوق دریاها، سهم کمتری نصیبش میشود. اما دیپلماتهای ایرانی موفق شدهاند «اصل انصاف» را در متن کنوانسیون بگنجانند که بر اساس آن، اگر شکل ساحل یک کشور آن را در موقعیت نامساعد قرار دهد، این وضعیت در تعیین خطوط مبدأ مد نظر قرار خواهد گرفت . این دستاورد حقوقی، یکی از نقاط قوت کنوانسیون از نگاه موافقان است. با این حال، نگرانی اصلی منتقدان به «بدعت خطرناک» کنوانسیون در زمینه تحدید حدود بازمیگردد. آنها معتقدند که با تصویب این سند، مذاکرات دوجانبه و سهجانبهای که روسیه، قزاقستان و آذربایجان برای تقسیم خزر انجام دادهاند، مشروعیت مییابد و سهم باقیمانده برای ایران و ترکمنستان، بسیار کمتر از ۲۰ درصد خواهد بود . این یعنی ایران با تصویب کلیت کنوانسیون، به رویکرد حقوقی آن مشروعیت میبخشد، حتی اگر بخشهایی از آن به طور مستقیم به سهم ایران اشاره نداشته باشد.
حالا در شرایطی که جنگ، تحریمها و بحرانهای منطقهای، ایران را در یک موقعیت حساس قرار داده، تصمیم درباره این کنوانسیون، بیش از یک تصمیم حقوقی، یک انتخاب راهبردی است. آیا تصویب آن، گامی برای تأمین امنیت مرزهای شمالی و استفاده از مزیتهای حقوقی آن است؟ یا اینکه ایران در شرایط ضعف، امتیازی راهبردی را از دست میدهد که قابل جبران نخواهد بود؟ این پرسشی است که پاسخ به آن، نه تنها آینده حقوق ایران در خزر، بلکه معادلات قدرت در منطقه را تحت تأثیر قرار خواهد داد.
دعوای حقوقی بر سر سهم ایران؛ ۲۰ درصد یا ۱۳ درصد؟
مهمترین و حساسترین بخش مناقشه بر سر کنوانسیون کاسپین، موضوع سهم ایران از دریای خزر است. منتقدان با استناد به مذاکرات دوجانبه و سهجانبهای که میان روسیه، قزاقستان و آذربایجان برای تقسیم بستر و زیربستر دریای خزر انجام شده، معتقدند که این کشورها سهمهای ۲۹، ۲۱ و ۱۸ درصدی را بین خود تقسیم کردهاند و اگر ایران این کنوانسیون را تصویب کند، عملاً به این تقسیمبندی مشروعیت میبخشد. در این صورت، سهم باقیمانده برای ایران و ترکمنستان، کمتر از ۲۰ درصد و احتمالاً حدود ۱۳ درصد خواهد بود .
در مقابل، دولت و موافقان تصویب، این استدلال را رد میکنند و تأکید دارند که در هیچ جای کنوانسیون، عدد یا درصدی برای سهم کشورها تعیین نشده است. آنها معتقدند که کنوانسیون، موضوع تحدید حدود بستر و زیربستر را به مذاکرات جداگانه و توافقهای دوجانبه و سهجانبه میان کشورهای ذیربط واگذار کرده است . به گفته آنان، نفس این واگذاری به معنای از دست دادن سهم نیست، بلکه برعکس، ایران با تصویب این سند، ابزار قانونی لازم برای مذاکره و دفاع از حقوق خود را به دست میآورد. نکته فنی و ظریف در اینجا، تفاوت میان «سهم ایران در دریای خزر» (به معنای آبهای سرزمینی) و «سهم ایران از بستر و زیربستر» (منابع نفت و گاز) است. برخی تحلیلگران معتقدند که کنوانسیون آکتائو، نه تنها سهم ایران را کاهش نداده، بلکه با گنجاندن «اصل انصاف»، امکان جبران وضعیت نامساعد ساحل ایران (که شکل مقعر و صافی دارد) را فراهم کرده است . طبق این اصل، در تعیین خطوط مبدأ مستقیم، وضعیت خاص ساحل ایران که آن را در موقعیت نامساعد قرار میدهد، مد نظر قرار خواهد گرفت. این یک دستاورد حقوقی مهم است که میتواند به افزایش سهم ایران کمک کند.
ماده ۱۴؛ پایان ممنوعیت خطوط لوله یا آغاز یک خطر راهبردی؟
ماده ۱۴ کنوانسیون که به کشورهای ساحلی اجازه میدهد خطوط لوله را در بستر دریای خزر احداث کنند، یکی از جنجالیترین و حساسترین بندهای این سند است. این ماده، به معنای پایان ممنوعیتهای قبلی برای احداث خطوط لوله در خزر است و راه را برای انتقال نفت و گاز آسیای مرکزی به اروپا از طریق دریای خزر هموار میکند . در شرایطی که جنگ اوکراین، روسیه را با تحریمهای نفتی روبرو کرده و ایران نیز با تحریمهای مشابهی مواجه است، احداث این خطوط لوله میتواند به عنوان یک جایگزین برای انرژی روسیه و ایران در بازار اروپا عمل کند. منتقدان این ماده، آن را یک «پاس گل» به آمریکا و ناتو میدانند. به اعتقاد آنها، با تصویب این کنوانسیون و احداث خطوط لوله در خزر، عملاً کریدور انرژی جدیدی شکل میگیرد که کشورهای آسیای مرکزی را به آذربایجان و سپس به اروپا متصل میکند. این مسیر، که با طرحهای ژئوپلیتیکی مانند «جهان ترک» و کریدور زنگزور همخوانی دارد، میتواند نقش تنگه هرمز را در معادلات انرژی تضعیف کند و فشار بر آمریکا را کاهش دهد .
در مقابل، برخی کارشناسان معتقدند که این ماده، در صورت مدیریت صحیح، میتواند به نفع ایران نیز تمام شود. آنها استدلال میکنند که ایران میتواند از ظرفیت ترانزیتی خود برای انتقال انرژی از طریق مسیرهای جایگزین استفاده کند و در مذاکرات مربوط به خطوط لوله، سهم خود را به دست آورد. با این حال، در شرایط فعلی که ایران با تحریمها و فشارهای بینالمللی مواجه است، احتمال موفقیت در این زمینه بسیار کم است و این نگرانی وجود دارد که ایران در این معادله، نقش یک تماشاگر را ایفا کند و از منافع آن بیبهره بماند.
ابعاد امنیتی؛ چرا حالا، در میانه جنگ؟
یکی از مهمترین سوالاتی که در مورد ارسال فوری این لایحه به مجلس مطرح میشود، زمانبندی آن است. چرا دولتی که هشت سال از ارسال آن به مجلس خودداری کرده بود، حالا در اوج بحرانهای نظامی و امنیتی، اصرار بر تصویب آن دارد؟ پاسخ این سوال را میتوان در تحولات اخیر امنیتی در مرزهای شمالی ایران جستجو کرد. حملات اوکراین به کشتیهای ایرانی در دریای خزر و همچنین احتمال استفاده از این پهنه آبی برای فعالیتهای جاسوسی و نظامی توسط کشورهای غیرساحلی، نگرانیهای جدی را برای تهران ایجاد کرده است. موافقان تصویب این کنوانسیون، بر بندهای امنیتی آن تأکید دارند. در ماده ۳ این سند، به صراحت بر «ممنوعیت حضور نیروهای مسلح بیگانه در دریای خزر» و «انحصار دریانوردی به شناورهای کشورهای ساحلی» تأکید شده است . همچنین، کشورهای ساحلی حق ندارند قلمرو خود را برای اقدامات نظامی یا جاسوسی کشورهای ثالث در اختیار آنها قرار دهند. این بندها، در شرایطی که برخی کشورهای فرامنطقهای به دنبال نفوذ در منطقه خزر هستند، میتواند به عنوان یک سپر حقوقی و امنیتی برای ایران عمل کند.
با این حال، برخی تحلیلگران معتقدند که این توجیهات، نمیتواند عجله دولت برای تصویب این سند را توجیه کند. به گفته آنها، اگر مسئله امنیت مرزها در اولویت بود، دولت میتوانست همزمان با سایر کشورها و در همان سالهای نخست، این معاهده را تصویب کند. این تأخیر هشت ساله و سپس عجله در شرایط جنگی، این نگرانی را تقویت کرده است که شاید اولویتهای راهبردی کشور، در سایه ضرورتهای کوتاهمدت (مانند کسب مشروعیت سیاسی یا جلب حمایت روسیه) به حاشیه رانده شده است .
میراث تاریخی و سهم تاریخی ایران در خزر
برای درک بهتر اهمیت این کنوانسیون، باید به پیشینه تاریخی حقوق ایران در دریای خزر نگاه کرد. بر اساس عهدنامههای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ میان ایران و شوروی سابق، دو کشور به طور مساوی از حقوق کشتیرانی و بهرهبرداری از منابع دریای خزر برخوردار بودند. این معاهدات که پس از فروپاشی شوروی، از سوی کشورهای تازهاستقلالیافته (جمهوری آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان) نیز به رسمیت شناخته شد، مبنای حقوقی حضور ایران در خزر بود .
با فروپاشی شوروی، تعداد کشورهای ساحلی از دو به پنج افزایش یافت و مسئله تعیین سهم هر کشور، به یکی از پیچیدهترین مسائل حقوقی و سیاسی تبدیل شد. در حالی که برخی کشورها بر تقسیم بر اساس خطوط میانی (که سهم بیشتری به کشورهای شمالی میدهد) تأکید داشتند، ایران بر حفظ سهم ۲۰ درصدی خود پافشاری میکرد. این اختلافها، سالها مذاکرات را به طول انجامید و سرانجام به امضای کنوانسیون آکتائو در سال ۲۰۱۸ انجامید . نکته قابل توجه این است که در معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰، هیچ اشارهای به تحدید حدود بستر و زیربستر نشده بود و موضوع عمدتاً بر حقوق کشتیرانی و ماهیگیری متمرکز بود . کنوانسیون آکتائو، برای نخستین بار، چارچوبی حقوقی برای تعیین خطوط مبدأ، آبهای سرزمینی، مناطق ماهیگیری و نحوه بهرهبرداری از منابع بستر و زیربستر فراهم کرده است. اما اینکه این چارچوب، به نفع ایران خواهد بود یا به ضرر آن، به توانایی تیم حقوقی و دیپلماتیک ایران در مذاکرات تکمیلی بستگی دارد.
سناریوهای پیشرو؛ تصویب، رد یا تعلیق؟
- با توجه به ارسال فوری این لایحه به مجلس، سه سناریو اصلی پیش روی ایران قرار دارد:
سناریوی اول، تصویب سریع این کنوانسیون در مجلس و الحاق ایران به آن است. در این صورت، پس از تکمیل فرآیند تصویب در تمام کشورهای ساحلی، کنوانسیون لازمالاجرا خواهد شد و ایران به چارچوب حقوقی جدیدی برای فعالیت در دریای خزر دست خواهد یافت. این سناریو، اگرچه میتواند به ثبات حقوقی و امنیتی در خزر کمک کند، اما نگرانیهایی را درباره کاهش سهم ایران و مشروعیتبخشی به تقسیمبندیهای قبلی ایجاد خواهد کرد.
- سناریوی دوم، رد این لایحه توسط مجلس یا حداقل به تعویق انداختن آن است. در این صورت، وضعیت حقوقی خزر همچنان در هالهای از ابهام باقی خواهد ماند و ایران ممکن است از مزایای امنیتی این کنوانسیون (مانند ممنوعیت حضور بیگانگان) محروم شود. همچنین، چهار کشور دیگر که سند را تصویب کردهاند، ممکن است به طور دوجانبه به تقسیم خزر ادامه دهند و ایران را در موقعیت ضعیفتری قرار دهند. این سناریو، ریسک انزوای ایران در خزر را افزایش خواهد داد.
- سناریوی سوم، که میتواند هوشمندانهترین گزینه باشد، تصویب مشروط این سند با ارائه تفاسیر و شروط لازم از سوی ایران است. در این حالت، ایران میتواند ضمن الحاق به کنوانسیون، بر حقوق تاریخی و سهم ۲۰ درصدی خود تأکید کرده و مذاکرات برای تحدید حدود را با قدرت بیشتری دنبال کند. همچنین، ایران میتواند از ظرفیتهای «اصل انصاف» برای جبران وضعیت نامساعد ساحل خود استفاده کند. این سناریو، نیازمند یک تیم حقوقی و دیپلماتیک قوی است که بتواند در مذاکرات آینده، از منافع ایران دفاع کند.