سرویس اقتصادی آسیانیوز ایران ـ بعضی آدمها با سخنرانیهای بلند در تاریخ میمانند و بعضیها با یک دفتر حساب مرتب. دکتر آرتور چستر میلسپو از گروه دوم بود؛ مردی آرام، جدی و البته سختگیر که در روزگاری پرآشوب، دو بار چمدانش را بست و به ایران آمد تا دخلوخرج دولت را از میان انبوهی از بدهی، حسابهای نامنظم و مالیاتهای وصولنشده بیرون بکشد.
نام میلسپو شاید برای بسیاری از ایرانیان امروز بهاندازه مورگان شوستر یا سیاستمداران آن دوره آشنا نباشد، اما رد پای او در شکلگیری مالیه نوین ایران جدی است. او نه یک قهرمان افسانهای بود و نه نسخهای جادویی برای همه مشکلات کشور داشت؛ یک مدیر حرفهای بود که باور داشت دولت، پیش از هر وعده بزرگ، باید بداند چقدر پول دارد، کجا خرج میکند و چه کسی باید پاسخگو باشد. همین نگاه ساده، در ایران دهه ۱۳۰۰ خورشیدی، اتفاق کوچکی نبود.
آرتور میلسپو که بود؟
آرتور چستر میلسپو در سال ۱۸۸۳ در ایالت میشیگان آمریکا به دنیا آمد. علوم سیاسی و اداره عمومی خواند، در دانشگاه تدریس کرد و سپس به وزارت خارجه آمریکا رفت و در حوزه تجارت خارجی و مسائل اقتصادی کار کرد. تخصص او بیشتر از جنس نظمدادن به دستگاه اداری بود؛ یعنی همان جایی که عدد، قانون، سازمان و رفتار انسانها به هم میرسند.
وقتی دولت ایران در سال ۱۹۲۲ میلادی، برابر با ۱۳۰۱ خورشیدی، بهدنبال یک گروه مالی آمریکایی گشت، انتخاب میلسپو تصادفی نبود. ایران تازه از سالهای سخت پس از جنگ جهانی اول، بیثباتی سیاسی و ضعف دولت مرکزی بیرون میآمد. خزانه وضع خوبی نداشت، مالیاتها کامل وصول نمیشد، حقوق و مطالبات عقب افتاده بود و هر گوشه از دستگاه دولت ساز خودش را میزد.
نکته مهم این است که میلسپو در مأموریت نخست، نماینده رسمی دولت آمریکا نبود. اسناد تاریخی وزارت خارجه آمریکا نیز تصریح میکنند که او با قرارداد دولت ایران و بهعنوان کارمند دولت ایران فعالیت میکرد. مجلس شورای ملی هم اختیارات او و همکارانش را تصویب کرده بود. بنابراین، ما با مدیری روبهرو هستیم که ایران آگاهانه برای اصلاح یک مسئله داخلی به خدمت گرفت؛ نه مأموری که بدون دعوت وارد کشور شده باشد.
چرا ایران به سراغ یک آمریکایی رفت؟
در آن روزگار، بخش مهمی از سیاست ایران زیر سایه رقابت روسیه و بریتانیا تعریف میشد. بسیاری از مشروطهخواهان و دولتمردان ایرانی، آمریکا را قدرتی دورتر و کمخطرتر میدیدند و امیدوار بودند با کمک متخصصان آمریکایی، هم دولت مدرنتری بسازند و هم از وابستگی به دو قدرت سنتی پیرامون ایران بکاهند. تجربه کوتاه مورگان شوستر در سال ۱۹۱۱ نیز همین امید را زنده نگه داشته بود.
داستان میلسپو، پیش از آنکه داستان یک مستشار خارجی باشد، داستان تصمیم ایرانیانی است که میخواستند حساب دولت از رابطه، نفوذ و فرمانهای شفاهی جدا شود و روی قانون و دفتر بنشیند.
این انتخاب البته بیخطر نبود. سپردن اختیارات گسترده مالی به یک خارجی، طبیعی بود که حساسیت برانگیزد. اما از نگاه طراحان آن تصمیم، اگر قرار بود کسی جلوی هزینههای بیحساب بایستد، مالیاتهای عقبمانده را مطالبه کند و وزارت مالیه را از نو سامان بدهد، باید قدرت «نه گفتن» هم میداشت.
مأموریت نخست؛ وقتی خزانه به دفتر حساب نیاز داشت
میلسپو در نوامبر ۱۹۲۲ با یازده همکار به تهران رسید. قراردادش به او امکان میداد بر کارکنان اداره مالیه، پرداختها و تعهدات دولت نظارت کند و در برابر هزینههایی که پشتوانه نداشتند، حق وتو داشته باشد. این اختیارها بسیار گسترده بود، اما بدون آنها احتمالاً اصلاحات او همان روزهای نخست در شبکهای از منافع و فشارهای سیاسی متوقف میشد.
تصویری که او از آغاز کار ارائه میکند، روشن است: وزارت مالیه با آشفتگی، فساد اداری و بینظمی روبهرو بود؛ مالیاتهای زیادی وصول نمیشد و حقوق و مطالبات معوق دولت بالا رفته بود. در گزارش سال ۱۹۲۷ خود میلسپو، رقم مطالبات و حقوق عقبافتاده بیش از ۱۵ میلیون دلار و کسری سال مالی ۱۹۲۲ـ۱۹۲۳ حدود ۲.۵ میلیون دلار در بودجهای نزدیک به ۲۰ میلیون دلار ذکر شده است. این ارقام روایت خود اوست، اما پژوهشهای بعدی نیز اصل آشفتگی مالی آن دوره را تأیید کردهاند.
کاری که گروه میلسپو آغاز کرد، شاید روی کاغذ هیجانانگیز به نظر نرسد: تنظیم بودجه، تمرکز حسابها، آموزش مأموران، کنترل پرداخت، پیگیری مالیات، حسابرسی و ثبت دقیق درآمد و هزینه. بااینحال، دولت مدرن دقیقاً از همین کارهای بهظاهر خستهکننده ساخته میشود.
طبق گزارش پایانی میلسپو، درآمدهای دولت در دوره مأموریت او از حدود ۲۰ میلیون دلار به ۳۱ میلیون دلار افزایش یافت، هزینهها در بیشتر وزارتخانهها روی مبنای بودجه قرار گرفت، حسابداری منظمتر شد و در دو سال پایانی، بودجه به مازاد رسید. دانشنامه ایرانیکا نیز جمعبندی میکند که مأموریت او توانست نظام مالیاتی کهنه را عقلانیتر و منابع مالی دولت را متمرکز کند.
«دکتر پول نیست»؛ لقبی که از سختگیری آمد
در برخی روایتهای تاریخی آمده است که میلسپو بهدلیل مقاومت در برابر درخواستهای بیپشتوانه، میان اهل اداره به «دکتر پول نیست» مشهور شده بود. ماجرای بامزهای است، اما پشت آن یک اصل جدی خوابیده: پول عمومی، کیف شخصی هیچ مقام یا نهادی نیست. هرکس خرج تازهای میخواهد، باید منبعش را هم نشان دهد.
همین سختگیری باعث شد پول بیشتری برای راهها، ارتباطات، آموزش و طرحهای عمرانی کنار گذاشته شود و بخشی از بدهیها و مطالبات قدیمی پرداخت شود. اینکه همه دستاوردهای دولت آن سالها را به یک نفر نسبت دهیم منصفانه نیست؛ قدرتگرفتن دولت مرکزی و همکاری مدیران ایرانی و ارتش نیز نقش مهمی داشت. بااینحال، میلسپو به آن تحولات زبان مالی و انضباط اداری داد.
بازآفرینی هنری از فضای اداره مالیه ایران در دهه ۱۳۰۰ خورشیدی.
دو سفر به ایران؛ دو نتیجه متفاوت
| دوره |
وضعیت ایران |
محور کار |
جمعبندی |
۱۳۰۱ تا ۱۳۰۶
۱۹۲۲ تا ۱۹۲۷ |
خزانه آشفته و دولت در حال تمرکز |
بودجه، مالیات، حسابداری و کنترل هزینه |
موفقیت نسبی و ماندگار در نهادسازی |
۱۳۲۱ تا ۱۳۲۳
۱۹۴۲ تا ۱۹۴۵ |
اشغال متفقین، تورم، کمبود و بیثباتی کابینهها |
سامان مالی، قیمتها، تدارکات و تجارت |
دستاورد محدود و پایان پرتنش مأموریت |
چرا مأموریت نخست پایان یافت؟
موفقیت اداری همیشه به معنای آرامش سیاسی نیست. با قدرتگرفتن رضاشاه، اختلاف بر سر میزان اختیار میلسپو و بهویژه کنترل هزینهها بیشتر شد. دولت میخواست حدود اختیارات او را کاهش دهد و میلسپو معتقد بود بدون قدرت مؤثر برای مهار مخارج، مسئولیتش به نمایشی بیفایده تبدیل میشود. او پیشنهاد تمدید قرارداد با شرایط جدید را نپذیرفت و در سال ۱۹۲۷ ایران را ترک کرد.
این پایان، ارزش کار دوره نخست را از بین نمیبرد؛ برعکس، نشان میدهد اصلاح مالی زمانی واقعی است که مدیر مالی بتواند حتی در برابر قدرتمندترین بخش دولت نیز از بودجه دفاع کند. اگر حسابدار فقط به مدیران ضعیف «نه» بگوید و در برابر قدرت سکوت کند، دیگر نگهبان خزانه نیست.
بازگشت در میانه جنگ جهانی دوم
پانزده سال بعد، ایران دوباره به سراغ میلسپو رفت. اینبار کشور در شرایطی بسیار سختتر قرار داشت: ایران بهرغم اعلام بیطرفی، در اشغال بریتانیا و شوروی بود، جنگ جهانی دوم مسیرهای حملونقل و بازار کالا را بههم ریخته بود، تورم و کمبود مواد غذایی فشار میآورد و دولتها با سرعت عوض میشدند.
مأموریت دوم حوزهای وسیع داشت؛ از مالیات و حسابرسی تا گمرک، تجارت و سیاستهای اقتصادی. وزارت خارجه آمریکا در اعلام رسمی سال ۱۹۴۲ نوشته بود که دولت ایران میلسپو را برای ریاست هیئت مالی تازه استخدام کرده و گروه او باید تقریباً همه حوزههای مالی دولت را پوشش دهد.
اما اینبار فرمول قدیمی جواب نداد. اختیارهای گسترده او حساسیت بیشتری برانگیخت، اختلاف با مقامهای ایرانی بالا گرفت و در محیط اشغالشده و تورمی، حتی بهترین برنامه بودجهای هم با محدودیتهای جدی روبهرو بود. او سرانجام در فوریه ۱۹۴۵ استعفا داد و ایران را ترک کرد. مأموریت دوم، برخلاف اولی، بیشتر با تلخی و ناکامی به پایان رسید.
پس چرا نگاه من به میلسپو مثبت است؟
چون ارزش آدمها فقط با آخرین شکستشان سنجیده نمیشود. میلسپو در مأموریت نخست نشان داد که میتوان در یک ساختار آشفته، قاعده ساخت؛ میتوان درآمد و هزینه را ثبت کرد، جلوی بخشی از پرداختهای بیپشتوانه ایستاد و ادارهای را که با روابط شخصی میچرخید، به سمت سازمان حرکت داد.
- او پول عمومی را موضوعی جدی و اخلاقی میدانست.
- به بودجه بهعنوان یک سند اجرایی نگاه میکرد، نه فهرستی از آرزوها.
- وصول مالیات از صاحبان نفوذ را بخشی از عدالت اداری میدید.
- حسابداری، حسابرسی و آموزش نیروی انسانی را پایه اصلاح میدانست.
- در دوره نخست، زیر بار تبدیلشدن به امضاکننده بیاختیار نرفت.
این ویژگیها برای ایرانی که هنوز هم با مسئله کسری بودجه، درآمدهای ناپایدار و فرار مالیاتی درگیر است، کاملاً آشناست. در همین زمینه، خواندن گزارش چرا درآمدهای مالیاتی ایران نصف میانگین جهانی است؟ نشان میدهد پرسش عدالت و کارآمدی مالیاتی هنوز چقدر زنده است.
البته میلسپو بیخطا نبود
یک نگاه مثبت نباید به ستایش بیچونوچرا تبدیل شود. اختیارات میلسپو، بهویژه در مأموریت دوم، بسیار گسترده بود و طبیعی بود که برخی ایرانیان آن را ناسازگار با حاکمیت ملی بدانند. بخشی از نظام مالی آن دوره نیز بر مالیاتهای غیرمستقیم، از جمله عوارض کالاهای پرمصرف مانند چای و قند، تکیه داشت؛ روشی که فشار بیشتری بر طبقات کمدرآمد وارد میکرد.
لحن میلسپو در کتاب دومش، «آمریکاییها در ایران»، نسبت به ایرانیان بسیار تلختر و گاه پدرسالارانه شد. او از مقاومت نخبگان، فساد و بیثباتی خسته بود، اما بعضی داوریهایش منصفانه و همدلانه نبود. این بخش از میراث او را هم باید دید. دوستداشتن نظم و صداقت اداری، به معنای پذیرفتن همه قضاوتهای صاحب آن نیست.
مهمتر از همه، هیچ کشوری را یک مستشار نجات نمیدهد. متخصص خارجی میتواند تجربه و ابزار بیاورد، اما نهاد پایدار فقط زمانی ساخته میشود که مدیران، کارشناسان، مجلس و جامعه خود آن کشور مالک آن باشند. اگر اصلاح به یک فرد وابسته بماند، با رفتن او فرومیریزد.
درس میلسپو برای ایران امروز چیست؟
کشورهای پیشرفته امروز برای سلامت مالی دولت تنها به شخصیت یک وزیر یا رئیس بانک مرکزی تکیه نمیکنند. بودجه زیر نظارت پارلمان قرار دارد، دستگاههای حسابرسی مستقل گزارش میدهند، دادههای مالی منتشر میشود و پرداختهای دولت در مسیرهای روشن و قابلردیابی انجام میگیرد. اصل ماجرا واردکردن یک «میلسپوی تازه» نیست؛ ساختن قواعدی است که هر مدیر را وادار به پاسخگویی کند.
- اول منبع، بعد هزینه: وعدهای که محل تأمین مالی ندارد، دیر یا زود به بدهی یا تورم تبدیل میشود.
- مالیات باید عادلانه باشد: دولت نباید آسانترین مسیر، یعنی فشار بر حقوقبگیران و مصرفکنندگان، را جایگزین مقابله با فرار مالیاتی صاحبان نفوذ کند.
- حسابها باید قابلدیدن باشند: شفافیت، لطف دولت به مردم نیست؛ حق مردم در برابر پول عمومی است.
- نهاد از فرد مهمتر است: مدیر خوب میرود، اما سامانه حسابرسی، نیروی حرفهای و قاعده روشن باید بماند.
- اصلاح ظاهری کافی نیست: همانطور که در گزارش ماجرای حذف صفر از پول ملی نیز دیده میشود، تغییر نام و عدد بدون انضباط بودجه و مهار تورم، درمان ریشهای نیست.
شاید جذابترین بخش شخصیت میلسپو همین باشد: او از گفتن «پول نداریم» خجالت نمیکشید. در سیاست، این جمله محبوب نیست، اما گاهی صادقانهترین خدمتی است که یک مدیر میتواند به کشورش بکند. بودجه سالم از جایی آغاز میشود که دولت میان «خواستن» و «توانستن» فرق بگذارد.
پرسشهای متداول درباره آرتور میلسپو
آرتور میلسپو چه کسی بود؟
آرتور چستر میلسپو سیاستپژوه و مدیر مالی آمریکایی بود که دولت ایران دو بار او را برای ساماندادن مالیه عمومی و ریاست هیئت مستشاران مالی استخدام کرد.
میلسپو چه سالهایی در ایران فعالیت کرد؟
مأموریت نخست او از ۱۹۲۲ تا ۱۹۲۷، برابر با ۱۳۰۱ تا ۱۳۰۶ خورشیدی، و مأموریت دوم از ۱۹۴۲ تا ۱۹۴۵، برابر با ۱۳۲۱ تا ۱۳۲۳ خورشیدی، ادامه داشت.
مهمترین دستاورد میلسپو در ایران چه بود؟
مهمترین دستاورد او در دوره نخست، کمک به تمرکز حسابهای دولت، نظمدادن به بودجه، بهبود وصول مالیات، گسترش حسابداری و کنترل بیشتر بر هزینههای عمومی بود.
چرا میلسپو ایران را ترک کرد؟
در پایان مأموریت نخست، اختلاف بر سر کاهش اختیارات و کنترل هزینهها باعث شد پیشنهاد تمدید قرارداد را نپذیرد. مأموریت دوم نیز پس از درگیریهای اداری و سیاسی، مشکلات اقتصاد جنگی و از میانرفتن امکان همکاری مؤثر، با استعفای او پایان یافت.
کتابهای میلسپو درباره ایران چه نام دارند؟
او دو کتاب مهم با عنوانهای «وظیفه آمریکایی در ایران» در سال ۱۹۲۵ و «آمریکاییها در ایران» در سال ۱۹۴۶ منتشر کرد. کتاب نخست لحن امیدوارانهتری دارد و کتاب دوم بازتاب سرخوردگی او از مأموریت دوم است.
شما آرتور میلسپو را بیشتر یک اصلاحگر صادق میدانید یا مدیری خارجی با اختیارات بیش از اندازه؟ دیدگاهتان را در بخش نظرات در پایین این یادداشت برای آسیانیوز ایران بنویسید.